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地面光伏电站并购:法律尽调中的要点梳理

2018-05-21 00:22:26

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  “十三五”期间光伏发电产业搀扶政策逐步向散布式光伏跟光伏扶贫电站转移,特殊是在国度能源局于2017年7月宣布《对于可再生能源发展“十三五”计划实行的领导看法》(国能发新能[2017]31号)后,各省2017年新增光伏发电建设范围优先用于建设光伏扶贫电站,一般地面光伏电站的建设受到限度,局部省份因缺乏新增建设规模指标而陷于停止。收购已建成的地面光伏电站成为光伏发电工业投资的一种主要方法。

  光伏电站并购中,电站的持续运营和电费收益能力是收购方关注的中心问题。可能影响电站连续运营的因素主要包括电站建设和运营所需的政府审批和许可文件的完备性、建设过程的合规性、用地的合规性以及验收手续的完备性等;可能影响电站电费收益的因素包括发电量、电价以及电价补贴。基于我们对地面光伏电站并购尽职调查的教训,除并购项目法律尽职调查需要关注的一般性问题外,咱们对地面光伏电站并购法律尽职调查中需要特别关注的事项进行了梳理和汇总。

  地面光伏电站属于固定资产投资名目,尽职调查时需要关注电站的破项、建设和经营所需的审批、允许文件是否齐备。

  2013年8月《光伏电站项目管理暂行办法》实施前,光伏电站实施核准制管理,核准机关一般为省级发改委,项目立项文件的形式为核准批复;《光伏电站项目管理暂行办法》实施后,光伏电站履行备案制管理,早期正常由省级发展委进行备案,后来多数省份将光伏电站备案权限下放到市或县级发改委,项目立项文件的情势为备案证明。

  地面光伏电站的建设前置审批、许可文件主要包括领土部门的土地预审意见(普通需要先取得国土部门出具的压覆矿产资源情况证实)、城乡规划部门的规划选址意见、环保部门的环评批复、水行政部门的水保批复、电网公司出具的电站接入体系计划评审意见,部分地区还要求取得文物主管部门、驻军军队或当地武装部分出具的项目选址范畴内文物情形、军事设施情况证明。在电站动工建设前,还需要取得电站工程的工程规划许可和建造工程施工许可。

  地面光伏电站验收阶段涉及的行政审批、许可性文件主要包括环保验收批复、水保验收批复、消防验收备案以及电网公司并网验收讲演等,详细见本文下文第五部门所述。

  根据国家能源局的规定,除分布式发电项目以及装机容量6MW(不含)以下的光伏电站外,其余光伏电站应该取得发电类电力业务许可;新建光伏电站在完成启动试运行时间点后三个月内必须取得发电类电力业务许可证。

  《光伏电站项目管理暂行办法》规定项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项,包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。尽职调查时需要关注电站的实际建设情况与审批、许可文件的规定是否一致,主要包括:

  为禁止光伏电站投资开发中的投契行为,新建电站投产前的投资主体变更受到严厉制约,已办理核准/备案手续的电站,未经核准/备案机关同意,其投资主体及股权比例在并网投产前不得擅自变更。国家能源局2016年《新建电源项目投资开发秩序监管呈文》对倒卖项目路条或核准文件的违规行动,提出“采用责令限期整改、将出让方投资主体纳入不良信誉记载、取消可再生能源电价补贴、依法给予行政处分并予公然通报等方式处置”的监管意见。

  建设进程中如变更项目建设地点,一方面,依据现行监管政策,变革地面光伏电站的建设地点需要获得核准/存案机关的批准;另一方面,变更建设地点可能导致已经取得的建设用地预审、环评批复和水保批复等与建设地点有关的审批、许可文件生效而需要从新办理。尽职调查时需要关注电站的实际建设地点与核准/备案文件、用地预审预感、环评批复和水保批复等审批、许可文件规定的建设地点是否一致。

  光伏发电实行新增建设规模管理,各地区投资主管部门仅可以在被分配的建设规模指标范围内进行光伏发电项目标核准/备案,投资主体也仅可在核准/备案的规榜样围内建设。实际中超过核准/备案的容量建设的情形较为普遍,但这种做法存在较大的危险:对尚未申报纳入可再生能源资金补贴目录的电站,其可能因擅自变更装机容量而损失申报电价补贴的资历;对已经申报纳入可再生能源资金补贴目录的电站,其申报时可能未如实申报项目装机容量。尽职调查时需要关注电站是否存在超核准/备案容量建设的问题。

  地面光伏电站用地主要分为三类,一是光伏发电板的搭建用地,一般称光伏区用地;二是升压站、运营管理中央用地,一般称升压站用地;三是外送输电线路用地。尽职调查时需关注各类用地的合规性。

  根据国土资源部等五部委2015年9月结合发布的《关于支持新产业新业态发展增进民众创业万众翻新用地的意见》,光伏区用地如使用未利用土地的,容许通过租赁方式使用,可不按建设用地管理;占用农用地的,一律按建设用地管理。光伏区占地面积较大,选址一般较为偏僻,多采取租用农村集体土地的方式使用,尽职调查时需要关注以下问题:

  土地权属是否清楚关联到租用土地所需完成的用地手续以及土地租赁合同的效率。我国农村地区的集体土地所有权证书核发并不广泛,一般需要和当地国土部门确认土地权属。

  根据《土地管理法》以及《农村土地承包经营权流转管理措施》的规定,乡村集体土地对外承包的,必需经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的赞成,并报乡(镇)国民政府同意;如村群体出租已由村民承包的土地的,需取得承包人的受权或委托。尽职调查时需要关注出租人的土地流转程序是否完美。

  光伏发电项目可以租用未应用地作为光伏区用地,但如果占用农用地的,须办理建设用地审批手续。尽职调查时需关注租用土地的土地性质。如果占用农用地的,需要关注是否办理了相应的建设用地审批手续。

  国家林业局《关于光伏电站建设使用林地有关问题的告诉》规定了光伏电站光伏区禁止使用的林地类型,同时明确可以采用“林光互补”的模式租用宜林地作为光伏区用地,但要求在施工期办理暂时占用林地许可。尽职调查时需要关注电站是否占用林地。如占用林地,则需要关注电站占用林地的类型是否属于制止占用的林地类型;如属于可以使用的林地,是否办理了建设期的常设占用林地许可。

  光伏发电项目升压站、运行管理核心和职工宿舍为永恒用地,需要办理建设用地审批手续后才能够占地建设。尽职调查时需要关注该等用地是否办理了建设用地手续。

  光伏电站建设周期较短,而建设用地审批流程庞杂、耗时较长,实践中未完成建设用地审批手续即占地建设的情形较为普遍。我国实行建设用地预审制度,通过用地预审是批准农用地转用、土地征收和办理供地手续的前提条件。通过用地预审固然不象征着其必定可以通过建设用地审批,但通过用地预审可以明白该用地相符土天时用总体规划和国家供地政策。在项目用地情况和国家土地政策不产生重大变更的情况下,实践上,对已通过用地预审的建设项目通过后续建设用地审批应无本质法律阻碍,但是否终极通过,还需斟酌项目所在地的新增建设用地指标是否充分、土地征收方案、农用地转用方案、耕地弥补方案和征地弥补安顿方案等是否吻合要求等因素。

  根据《光伏电站项目管理暂行办法》的规定,光伏电站场址外输电线路应由电网公司负责建设,但实践中,多数光伏电站的外送输电线路由项目公司自行垫资建设。如项目公司自行建设外送输电线路的,尽职调查时需要关注外送输电线路用地的合规性。

  外送输电线路用地主要是线路塔基和塔杆用地,单个塔基或塔杆占地面积小,外送输电线路用地整体疏散。对该类用地是否需要办理建设用地审批手续,实践中,多数处所国土部门一般不会要求项目公司办理建设用地审批手续,由用地单位和土地权属人协商一致即可。但2017年出台的《关于支撑光伏扶贫和标准光伏发电产业用地的意见》明确规定光伏扶贫项目和光伏复合项目集电线路杆塔基础用地按建设用地管理,依法办理建设用地审批手续。上述规定实质上明确了电力线路杆塔基本用地要办理建设用地审批手续。尽职调查时需要关注项目外送输电线路用地的使用方式。如通过租用方式使用的,需要关注当地国土部门是否要求其补办建设用地手续。

  光伏电站的建设过程中会发生包括工程建设、技巧征询和设备洽购合同在内的大批法律文件,尽职调查时需要关注该等法律文件可能给项目公司和并购交易带来的风险,主要关注事项包括:

  根据《招标投标法》、《工程建设项目招标范围和规模标准》的规定,新能源发电项目属于应当进行招标的项目范围,如合同金额到达规定标准的,应当进行招标。光伏电站的建造成本较高,其工程类合同金额一般都达到需要招标的标准。

  尽职调查时需要关注项目公司采购的工程技术服务是否公道,每瓦造价是否符合行业一般标准,项目整体工程造价是否合理。

  渎职考察时须要关注发包方、承包方在EPC总承包等工程建设合同中的权力任务调配是否公正,工程质保期、装备质保期是否合乎法律划定或行业个别尺度。

  光伏发电项目投产前需要实现的波及行政许可、备案的验收事项重要包含环保设施竣工验收、水土坚持设施竣工验收、消防设施竣工验收、电网公司并网验收等。尽职调查时需关注电站投产前是否完成相应的验收。

  根据《建设项目环境维护管理条例》的规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格方可正式投入生产或者应用。实践中,光伏电站未完成环保验收即投入生产的情形较为普遍。2017年《建设项目环境掩护管理条例》修订前,环保验收属于行政许可事项,由环保部门组织验收,未经验收及格投入生产的,由环保部门受到责令停产和处以罚款。订正后的《建设项目环境保护管理条例》规定由建设单位自行组织环保验收,未完成环保验收即投入生产的,由环保部门责令限期矫正和处以罚款,造成重大环境传染或者生态损坏的,责令结束生产或者使用。

  根据《水土保持法》的规定,水土保持设施未经验收或者验收不合格的,生产建设项目不得投产使用。实践中,光伏电站未完成水保验收即投入生产的情形较为普遍。根据《水土保持法》的规定,水土保持设施未经验收合格即投入生产的,由水行政主管部门责令停止生产或者使用直至验收合格,并处罚款。只管有上述规定,但需要注意的是,部分地区在对未完成水保验收即投入生产的行为进行处罚时,对一些未造成水土散失问题的建设项目,并不用然要求其停止生产,而是处以责令限期纠正和处以罚款。

  根据《消防法》的规定,未经消防验收或者消防验收分歧格的建设工程不得投入使用。实践中,光伏电站未经消防验收即投入产生的情形较为普遍。根据《消防法》的规定,未完成消防验收擅自投入使用的,存在被责令停滞使用或者停产停业,并处罚款的风险。

  通过电网公司并网验收是光伏电站并入电网运行的条件。此外,电网公司的并网验收日期也是影响光伏电站可适用何等标准的标杆电价的重要因素之一。

  尽职调查时需要关注电站是否存在保险出产隐患,包括电站的运营和保护人员是否具备相应的资质,如调度证、电工进网许可证、高下压电工证等;以及电站是否依照《安全生产法》的要求树立并落实安全生产管理制度,如安全生产义务制度、安全生产教导管理轨制、安全生产监视管理制度、安全生产隐患排查管理制度、外来职员平安管理制度等。

  除建造本钱外,影响电站收益的因素主要包括电站的发电量、上网电价和电费补贴和运营维护用度,尽职调查时需要重点关注的事项包括:

  除光资源条件、组件品质和电站运行程度外,市场消纳能力对电站的上网电量有重要影响。因光伏电站规模管理失控、电源与电网规划不和谐、各种发电主体好处抵触、跨省跨区域输电通道不足等起因,部分省份存在弃光问题。根据国家能源局的统计数据,2017年全国全年弃光率约为6%,弃光率较高的地区有甘肃、新疆、陕西和青海等省份,山西、山东和云南三省2017年开端呈现弃光问题。

  光伏标杆电价由两部分形成并分辨结算:一部分为电站所在地区的燃煤发电标杆电价,由当地电力公司结算给项目公司;另一部分为光伏标杆电价与当地燃煤发电标杆电价之间的差额,该部分由国家可再生能源基金支付,该部分占光伏发电标杆电价的比重较大,是电站电费收入的主要起源。根据《光伏电站项目管理暂行方法》的规定,只有纳入可再生能源资金补贴目录的项目才可以享受该部分电价补贴。对尚未纳入补贴目录的电站,尽职调查时需要关注电站是否具备纳入补贴目录的根本条件,主要包括:

  光伏电站纳入所在地域年度建设管理规模治理、取得新增建设规模指标是后续申请可再生能源发展基金补助的基础前提。除关注项目是否取得新增建设规模指标外,尽职调查时还需要关注项目是否存在如擅自变更股权构造和核准/备案文件的重要事项、建设进度不知足核准/备案文件要求等可能导致项目被撤消建设规模指标的情况。

  根据现行光伏电价政策,并网时间是决议项目实用何种标杆上网电价的重要因素,尽职调查时需要关注项目并网时间是否满意适用详细标杆上网电价的并网时光节点请求。

  根据《可再生能源电价附加补贴资金管理暂行办法》的规定,上网电价已经价格主管部门审核批复是申请纳入可再生能源资金补贴目录的基本条件。但需留神的是,部分地区,如山东、江苏和四川等省份的物价部门已不再批复具体项目上网电价,而由省级电网公司对项目并网时间进行确认,巨蟹座,并根据具体电价政策确认项目上网电价。

  部分省份(如云南省、青海省)在进行电力体系改造时将新能源发电项目纳入电力市场化交易主体规模。根据现有电价补贴政策,国家可再生能源基金仅补贴标杆上网电价与当地燃煤发电标杆电价之间的差额部分。假如光伏电站被要求参加电力市场化交易,其电费收益才能可能受到影响。尽职调查时需关注当地的电力市场化交易政策。

  如光伏电站采取第三方委托运维模式,尽职调查时需要关注委托运维的考察机制是否完善,运维价钱是否契合行业一般标准。返回搜狐,查看更多

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